Intriago – Avendaño.
2021.
La teoría Weberiana, la cual sigue vigente, define al estado como un territorio distintivo, que reclama sobre sí mismo el monopolio de la violencia física y legítima, ratificándolo entonces, no solo como la única fuente del derecho a la violencia, sino como la definición misma del estado, dada la transversalidad de esta función en las tres dimensiones (Polity, Politics, Policy) (Jessop, 2012).
Según Ghany y Lockhart (2009), la función no solo se enfoca en el monopolio sobre el uso de la fuerza y su capacidad de ejecución, sino sobre los medios de destrucción, las políticas necesarias para el establecimiento de la legitimidad que permita el control sobre los actores generadores de violencia y las instituciones u organismos que aseguren su funcionamiento de manera sostenida.
En el marco de lo anterior, Colombia viene enfrentándose a una problemática desde hace más de cuatro décadas que lo ha referenciado globalmente como el mayor productor de drogas del mundo, especialmente cocaína y marihuana; a raíz de esto nace la lucha antidrogas como política pública en el país. Esta estrategia supone una transversalidad de funciones, no solo en cuestiones de seguridad, siendo esta la que más soporta su legitimidad y acción, sino también supone funciones frente al reconocimiento de su soberanía, la presencia en los territorios, las garantías en las condiciones para el funcionamiento del mercado, el aseguramiento de los procesos de participación democrática e incluso funciones frente al derecho a la salud de las y los ciudadanos y su impacto en la salud pública.
Aunque no se analizará profundamente las causas que nos convierten en referente del narcotráfico y la producción de cultivos ilícitos dado el objeto del presente escrito, sí es importante tenerlo en cuenta de manera general para entender las variables que se usarán para evaluar el desempeño del estado en el cumplimiento de la función de seguridad.
Dichas causas tienen su génesis en variables políticas, culturales y claramente geográficas. En primera medida, Colombia es un país con un sistema político históricamente centralista, esto sumado a su baja capacidad tanto productiva como institucional, genera un abandono estatal en gran parte de las zonas rurales y más apartadas del país, zonas que fácilmente son tomadas por bandas criminales, grupos guerrilleros y narcotraficantes con el fin de suplir la demanda de drogas de los países desarrollados. Ahora bien, teniendo en cuenta que la productividad del suelo y los pisos térmicos con que cuenta el país, se conjugan variables ideales para los intereses económicos de este mercado: Territorios productivos + abandono estatal + mano de obra barata y disponible (campesinos pobres y sin oportunidades) + dinero fácil y constante = Ambiente propicio para el narcotráfico. (Gaviria y Mejía, 2011, pp. 4-5; citado por Saavedra, 2016)
En consecuencia, la fumigación aérea de glifosato para la erradicación de cultivos ilícitos en Colombia llega con los acuerdos establecidos con los Estados Unidos en el año 2000, en el marco del denominado “Plan Colombia”, una estrategia diseñada para ayudarle al país en su lucha contra las drogas, la cual venía perdiendo claramente a finales de los años noventa y se evidenció no solo en el desplazamiento masivo de millones de personas, sino en el aumento acelerado de los cultivos de coca y el recrudecimiento de la violencia por la disputas territoriales entre paramilitares, guerrilleros y narcotraficantes.
El Plan Colombia, surge entonces como la estrategia más ambiciosa y costosa de recuperación de la legitimidad y del estado, el cual tenía por objetivo la erradicación de la mayor cantidad de cultivos ilícitos en el menor tiempo posible, con una inversión por parte de Estado Unidos de más de USD $9,000 Millones entre los años 2000 y 2010. En este periodo, el gobierno nacional intensificó sus esfuerzos en todos los frentes relacionados con esta problemática, combatió los grupos guerrilleros, triplicó el presupuesto de las fuerzas militares e inició la estrategia de erradicación masiva de los cultivos de coca a través de la aspersión aérea con glifosato (Presidencia de la República, 2016), y es en esta acción de erradicación, que centraremos el análisis, en el marco de la aplicabilidad de la función de seguridad, puntualmente la relacionada con el imperio de la Ley.
A continuación, algunas cifras alrededor el Plan Colombia entre los años 2000 y 2015:
Gráfico 1. Descripción del Plan Colombia – Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2016
En el año 2015, la Organización Mundial de la Salud-OMS, determinó que el glifosato podía tener efectos cancerígenos, y teniendo en cuenta la metodología de aspersión aérea, la cual se realiza sobre casas, fuentes hídricas, vegetación, bosques nativos, animales y personas que habitan en las zonas a fumigar, familias completas decidieron abandonar estos territorios, provocando desplazamientos adicionales a los propios del conflicto armado, esta vez, debido a la fumigación y al peligro a su salud que esto representaba.
A pesar de los indicadores de resultados oficiales del Plan Colombia, las hectáreas cultivadas de coca en el 2015 superaban las 160.000, aumentando casi en un 50% las del año inmediatamente anterior, lo que supone no solo un fracaso en la estrategia, sino una ratificación de la baja relación entre la aspersión aérea con la cantidad de siembras de cultivos ilícitos (Mattié, 2003). Cabe anotar que la operación de erradicación de cultivos ilícitos está a cargo de las fuerzas armadas y la policía nacional, de acuerdo a los lineamientos dados por el Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE), órgano compuesto por los ministerios de: Justicia, quien además lo preside, Salud, Educación, Agricultura, así como el Procurador General de la Nación, el jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, el Director General de la Policía Nacional, el Director de General de Aduanas y el jefe del Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil.
Con la sentencia T-236 de 2017, la Corte Suprema de Justicia de Colombia ratificó la suspensión de las aspersiones aéreas con Glifosato adoptada por el gobierno de Juan Manuel Santos en el 2015, y las sugerencias de la OMS, y considera, que el glifosato es una sustancia tóxica y por consiguiente, exhorta al Ministerio de Salud a adelantar pruebas e investigaciones técnicas que demuestren el verdadero efecto del uso de esta sustancia sobre la salud de las personas. Este impedimento, colateralmente genera una sustancial reducción en las hectáreas erradicadas, ya que pasan de ser masivas a través de la aspersión aérea, a ser manuales y terrestres, así como supone también, un aumento en las siembras anuales de cultivos ilícitos en el país alcanzando el primer puesto en la producción mundial de hoja de coca y cocaína.
Así mismo, es importante tener en cuenta que el Consejo Nacional de Estupefacientes, del Ministerio de Justicia y del Derecho ha adoptado desde diciembre del 2018 el “Plan de acción de la política ruta futuro 2019-2022”, a través de la cual el gobierno nacional busca:
«desde una mirada integral y estratégica reducir el consumo de sustancias psicoactivas, disminuir la disponibilidad de drogas, reducir las vulnerabilidades territoriales, identificar, impactar y desarticular las organizaciones criminales, afectar las economías y rentas ilícitas, y desarrollar las acciones estratégicas transversales para su adecuada y sostenible intervención” (Ministerio de Justica, pg1, 2019).
Adicionalmente, el gobierno propende por la generación de acciones con un enfoque de derechos, territorial, diferencial y de salud pública, que en la teoría, garantizan que estas acciones sean corresponsables con los contextos, dinámicas y necesidades de cada territorio y de sus habitantes, entendiendo así que desde el cultivo, pasando por la producción y comercialización de sustancias ilícitas y de sus derivados, se han generado grandes afectaciones estructurales a las comunidades más vulnerables del país, afectándoles, no solo por la pérdida de su territorio, sino por la violencia misma que los grupos al margen de la ley ha implementado como forma de garantizar la sostenibilidad de este negocio, las comunidades han sufrido la pérdida de sus seres queridos, la vocación de sus culturas, su humanidad misma.
Desempeño del estado
Así las cosas y teniendo en cuenta el abordaje presentando anteriormente, en donde se enfoca el análisis en el papel que cumple el estado hacia la garantía de la seguridad en el territorio, la estabilidad institucional, la gobernanza, y en últimas, en la generación de confianza y legitimidad por parte de las y los ciudadanos, en relación con el proceso de la lucha antidrogas y todas las acciones que del mismo se han derivado, es conveniente hacer un análisis a la luz de las funciones del estado, para así poder brindar una valoración objetiva de un tema crucial, no sólo para el desarrollo de una nación como la colombiana, sino por el impacto que genera de manera directa en la salud pública a nivel mundial.
Para poder desarrollar esta valoración, es importante tener en cuenta el marco operativo en el que están inscritas las acciones del gobierno colombiano para contrarrestar los cultivos ilícitos, así como sus consecuencias en el territorio nacional y en la representatividad del país en el escenario mundial.
El estado como garante de derechos de las y los ciudadanos, estructura su accionar desde los siguientes cinco pilares: (1) reducir el consumo de sustancias psicoactivas-SPA, (2) reducir la disponibilidad de drogas ilícitas, (3) desarticular las estructuras criminales, (4) afectar las economías y las rentas criminales y un (5) pilar de acciones transversales encaminadas a fortalecer los resultados de la lucha antidrogas. (Ministerio de Justicia, 2019).
Para poder garantizar la eficacia del plan de acción actual, el estado involucra a 43 entidades de orden nacional, con lo cual se esperaría poder llegar a cada territorio afectado por esta problemática, a través de la destinación de 4,4 billones de pesos. Las acciones dispuestas en el pilar 2 son las que reciben mayor inversión, teniendo en cuenta que el 95% del dinero está destinado a acciones para la reducción de cultivos ilícitos (4,1 billones de pesos). Es de denotar que del presupuesto mencionado únicamente el 1% se destina para la reducción de vulnerabilidades, por lo que se entendería que la inversión social no estaría priorizada desde el programa, lo anterior se representa en la siguiente gráfica:
Gráfica 2. Presupuesto asignado por las entidades para las acciones del Plan de acción de la política ruta futuro – Fuente: Ministerio de Justicia y del Derecho, 2019
Sin embargo, desde el papel de corresponsabilidad estatal frente al goce efectivo de derechos de ciudadanos y ciudadanas y más específicamente de sujetos de especial protección: mujeres, niñas, niños, adolescentes, grupos étnicos, habitantes de calle, Parques Nacionales Naturales y población rural vulnerable, vale la pena revisar la destinación total de presupuesto y de acciones destinada a este fin, puesto que de las 268 acciones construidas, un 28% están destinadas al trabajo transversal, que implica acciones cercanas con las comunidades para la atención integral y contextualizada de la problemáticas. Sin embargo, al analizar el presupuesto asignado, este representa menos del 1% del total invertido, mostrando una clara postura del gobierno, frente al valor destinado a la erradicación y a el trabajo con las comunidades.
Cabe mencionar que, frente a la erradicación de cultivos, el plan se propone un porcentaje de erradicación de 300.000 hectáreas de coca, junto con un porcentaje de disminución del proceso de resiembra de la planta, el cual se calcula en relación con el porcentaje de cultivos que arroje el establecimiento de una línea base, por lo que en el momento de su construcción el plan no contó con una meta específica en dicho fin. Así las cosas, este plan presenta de manera concreta las acciones que el gobierno quiere implementar para impactar positivamente a las comunidades, invirtiendo directamente en la disminución de la disponibilidad y comercialización de SPA, atacando el origen de este, o sea su cultivo y producción. Aunque el plan no hace énfasis en los métodos para lograr dicho fin, en términos de qué tipo de erradicación, sea manual o química, se usaría, se deja claro que esta es la primera estrategia para combatir la problemática.
Ahora bien, existen estudios y análisis, como los realizados por Martínez y Castro (2019) del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas-CESED de la Universidad de los Andes, quienes dan cuenta de la ineficacia de las medidas enfocadas a la erradicación de cultivos ilícitos en el marco de la lucha antidrogas, principalmente por la brecha económica que existe entre el costo de sembrar una hectárea de coca y el costo de erradicarla, el cual, es mucho mayor a su valor de mercado, es decir, no afecta considerablemente su comercialización a pesar del esfuerzo de resiembra causado por la erradicación; por otro lado, el efecto de erradicar una hectárea con aspersión aérea, impacta efectivamente solo el 2% de la misma, lo que no justifica el costo de esta actividad; esto sin detallar el efecto de diáspora que producen a los grupos al margen de la ley al moverse a otros territorios para hacer nuevas siembras.
A la luz de lo expuesto por Ghany y Lockhart (2009), las acciones del estado colombiano anteriormente descritas estarían en el marco de la seguridad, a través de la ejecución de los protocolos en el uso de la violencia, en los que adquiere importancia y legitimidad siempre y cuando se busque un bien común mayor, es entonces cuando las acciones bélicas y de fuerza se considerarían válidas. Incluso, el surgimiento de un entorno proclive para el cultivo, producción, venta y exportación de drogas ilícitas es una muestra clara del bajo cumplimiento o funcionamiento del estado en el ámbito de la garantía de un territorio seguro, lo que se evidencia en los deficientes resultados en la política pública de la lucha antidrogas, sus equivocadas relaciones de causa – efecto y por consiguiente la aplicación de estrategias débiles y sin impactos reales frente a los objetivos no solo en el marco de la recuperación de los territorios ocupados por los grupos al margen de la ley, sino frente a las responsabilidades sociales del estado con las poblaciones rurales y más vulnerables.
Podría decirse que, frente al planteamiento de los autores anteriormente mencionados, un plan como el de la política ruta futuro, tendría más impacto en el cumplimiento de la garantía de la seguridad siempre y cuando se cumplan con las metas definidas en el pilar 2: erradicación de un gran porcentaje de terreno cultivado, así como acciones para la prevención y mitigación de la resiembra. Entendiendo que la garantía en el cumplimiento de dichas metas está directamente relacionada con la forma y los medios para su ejecución más que en la definición de su objetivo.
En un escenario como el colombiano, cabe preguntarse cómo las diferentes funciones que desempeña el estado son corresponsables con el bienestar de las personas, puesto que como se ha evidenciado en diversos estudios y en especial en lo expuesto por Lyons (2017), existen fracturas sociales derivadas de los procesos de erradicación de cultivos ilícitos que lejos de traer paz y estabilidad para las poblaciones han traído mayores niveles de desigualdad y empobrecimiento de recursos naturales circundantes. La autora hace especial énfasis a las consecuencias que en su momento trajo para las comunidades colombinas la erradicación por medio de la fumigación área con glifosato, evidenciando cómo esta estrategia, que en el marco de la seguridad ha sido validada y usada en diferentes lugares, afectó de manera dramática los ecosistemas de las zonas, justificando este tipo de consecuencias con la fumigación de más de 1.8 millones de hectáreas de coca.
Gráfico 3. Relación de hectáreas cultivadas de coca vs. Acciones de erradicación manual y aérea – Fuente: Observatorio de Drogas de Colombia, 2019
Ahora bien, es de especial análisis el por qué en el contexto actual del país, el Ministerio de Defensa viene trabajando en la reactivación de este proceso de erradicación, pese a las diversas evidencias en su contra, aunque el proceso aún no está aprobado, el Gobierno a través del Decreto 380 de 2021, presentó a la ciudadanía en general cuál sería el marco legal que orientaría su funcionamiento, en donde recalca que para lograr la aprobación del retorno de este proceso de erradicación se debe contar con una base científica sólida que desde el ámbito de la salud soporte su aplicación (Vita, 2021).
En términos generales, los resultados de los indicadores relacionados con seguridad, especialmente los de violencia, recuperación de la autoridad en los territorios y la siembra y resiembra de cultivos ilícitos, nos muestran que en los últimos veinte años, la política de lucha contra las drogas a través de la estrategia de fumigación con aspersión aérea de glifosato sobre los cultivos ilícitos, ha sido no solo ineficiente con los objetivos de la garantía de la seguridad sino que ha generado consecuencias nefastas en los indicadores sociales, ambientales y de salud pública.
Las cifras oficiales mostradas por el gobierno nacional (gráfico 3), evidencian la cantidad de cultivos erradicados a través de los últimos 20 años, pero de igual forma, evidencian la capacidad de resiembra que tienen los grupos de interés en estos cultivos, (narcotraficantes, bandas criminales y las guerrillas disidentes). Algunas cifras que soportan este efecto hablan que durante el plan Colombia el total de departamentos con presencia de cultivos ilícitos se incrementó de 12 a 23, así mismo, un estudio desarrollado por la ONU en el 2008 evidenció que aproximadamente el 60% de los cultivos ilícitos del territorio nacional se habían desplazado a territorios en dónde antes no existían (Rojas 2013).
Entre 1994 y 1999 los cultivos ilícitos pasaron de 45.000 has a cerca de 122.000 has, todo esto teniendo en cuenta la inversión de más de USD$600 millones al sector defensa para combatir el narcotráfico. De igual forma, algunas cifras de la ONU, aseguran una reducción de los cultivos ilícitos cercana al 65% (de 167.000 has a 57.000 has), sin embargo, éstas cifras difieren a las dadas oficialmente por el departamento de estado de Estados Unidos, el cual habla de una reducción efectiva del 32% (de 169.000 has a 119.000 has), (Rojas, 2013); es decir, que estamos al frente de una estrategia ineficaz y que al contrario de recuperar la presencia estatal en los territorios intervenidos, más bien ha desplazado la violencia relacionada con los cultivos ilícitos y la guerra antidrogas a nuevos territorios, lo que se puede considerar como una guerra sin fin.
Frente a este panorama, es posible evidenciar los retos a los que se enfrenta el gobierno buscando por un lado garantizar un territorio seguro, libre de cultivos ilícitos, que pueda mejorar su imagen a nivel mundial, y por otro lado garantizar el goce efectivo de derechos de sus ciudadanos.
Conclusiones
Es evidente que la erradicación manual y un plan de sustitución de cultivos para las y los campesinos que han estado involucrados en la siembra de cultivos ilícitos, suponga una mayor inversión de recursos y la eliminación de resultados a corto plazo, pero también es cierto, no solo que los esfuerzos realizados hasta ahora en el afán de cubrir mayores hectáreas erradicadas en el menor tiempo posible a través de la aspersión aérea han sido ineficientes, sino que hacen parte de una estrategia infructuosa y sustentada, más por los intereses y compromisos económicos desarrollados con los Estados Unidos que en las diferentes consecuencias que al interior del país conlleva.
Por ello, es importante tener presente los posibles impactos a largo plazo del fortalecimiento del plan nacional de sustitución de cultivos, que podrían enmarcarse en los siguientes:
- Frente a la gobernanza: El rompimiento inmediato del vínculo entre la población local y los grupos ilegales dominantes en estos territorios, genera un impacto directo positivo en los indicadores de trabajo infantil y la recuperación de confianza de la población hacia las instituciones.
- Frente a la erradicación y contención de resiembra: Un fortalecimiento del plan nacional de sustitución de cultivos, acompañado de una presencia inmediata del estado en los territorios, genera a largo plazo una mejora en la calidad de vida de las familias, el acceso a la oferta institucional para las familias afectadas y el desarrollo integral de las poblaciones a través de la construcción de vías, infraestructura, establecimientos educativos y de salud.
- Frente a la generación de violencia: Se impacta directamente en la desarticulación de los grupos al margen de la ley, el desplazamiento generado por la lucha del control de los territorios y el generado por el traslado de los cultivos ilícitos a otras zonas, así como la pérdida de vidas y afectación de la integridad física causada por la instalación de minas antipersonas alrededor de estos cultivos, al fortalecerse la confianza entre las comunidades y el estado.
- Frente a los impactos ambientales y la salud: Se asegura la protección de las fuentes hídricas, de los ecosistemas y de las especies desplazadas y afectadas, evitando el contacto directo e indirecto de dichas especies y cuerpos de agua con el glifosato. Adicionalmente, se protegen los suelos y su capacidad orgánica de recuperación para uso agrícola. Cabe anotar que las prevenciones sobre el contacto humano con el glifosato siguen vigentes y con mayor sustento científico dado el efecto cancerígeno que este causa.
Ahora bien, más allá de los efectos directos que implica el cambio de estrategia de lucha contra las drogas relacionada con la erradicación de cultivos ilícitos al pasar de una política de aspersión aérea con glifosato u otro derivado a un Plan de fortalecimiento de sustitución de cultivos, los efectos indirectos de gobernabilidad no dejan de ser menos importantes.
Recuperar la legitimidad del estado por parte de las poblaciones históricamente abandonadas y olvidadas a través de la eficacia y efectividad en el cumplimiento de sus funciones son no solo obligación constitucional sino el inicio para avanzar en un proceso de recuperación de confianza entre la ciudadanía y el estado. La percepción de seguridad a través del monopolio exclusivo de la violencia por parte de las fuerzas constitucionales, así como la prestación de servicios relacionados con los mínimos vitales, la creación de infraestructura para el desarrollo del capital humano en estas poblaciones y el aseguramiento de los procesos electorales sin constreñimiento, desembocan todos, en el cumplimiento de la función de soberanía sobre el territorio con impacto local, regional y nacional.
Así mismo, hacer frente a esta problemática, requiere un análisis sistémico e integral de los diferentes factores que convergen dentro de lo que podrían ser los diferentes caminos para su solución. Sin embargo, en un país fragmentado por una profunda inequidad social, un gobierno centralizado incapaz de llegar a los territorios más afectados y distantes del país y una historia de guerra con miles de muertes y desapariciones, nos ha posicionado en un escenario de polarización en el que el estado pareciera carecer de las capacidades inmediatas para resolver las problemáticas.
Por ello consideramos que para poder atender lo anteriormente mencionado, pensar en una reforma a los planes que actualmente se vienen desarrollando, debe partir de entender el contexto nacional actual de las distintas comunidades que se han visto afectadas o que han tenido algún tipo de relación con los cultivos ilícitos, teniendo en cuenta que no solo las comunidades que han modificado su vocación agraria al cultivo de coca han sufrido consecuencias, sino también aquellas regiones que se han convertido en rutas de transporte y exportación de la droga.
Así las cosas, pensar en acciones, proyectos e incluso formulación de políticas públicas desde un modelo bottom up, en donde las necesidades y requerimientos de las comunidades estructuren las acciones a desarrollar, impactaría de manera directa la eficiencia que podría demostrar el Estado frente la gestión de esta problemática. Pensar en el plan de sustitución de cultivos, retornado a las misionalidades agrícolas de cada sector, garantizando así la sostenibilidad de los proyectos en resonancia con los entornos naturales y sociales de las comunidades, es una de las posibilidades existentes dentro del manejo que se puede dar, un fortalecimiento contundente de las acciones generadas para desarticular los laboratorio de coca y las rutas de narcotráfico. Lo anterior impacta de manera directa en el papel que cumple el estado hacia la garantía de la seguridad, la estabilidad institucional, la gobernanza, la confianza y legitimidad por parte de personas, en tanto se generan acciones directas que buscan impactar algunos de los detonantes del incremento de los cultivos ilícitos, al reconocer deudas históricas que el estado ha mantenido con las poblaciones más empobrecidas del territorio, retornando a ellas la posibilidad de posicionar su identidad y lugar en el país.
Bibliografía
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